Marta Saiz | Bogotá (Colombia)

Con la llegada de Gustavo Petro a la presidencia de Colombia en agosto de 2022, el enfoque gubernamental sobre las drogas cambió significativamente. Mientras que en años anteriores primaba una estrategia más cercana a la llamada “guerra contra las drogas”, el actual gobierno ha impulsado una política centrada en los derechos humanos y la reducción de riesgos y daños.

El Acuerdo de Paz firmado en 2016 entre el Gobierno y las FARC-EP ya había establecido en su punto cuatro una “Solución al problema de las drogas ilícitas”. Esto incluyó la creación del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), orientado a promover la sustitución integral de cultivos como la hoja de coca, la marihuana y la amapola. Sin embargo, los resultados han sido limitados: según la Fundación Ideas para la Paz, solo un 1,5% de las familias ha recibido la totalidad del Plan de Atención Inmediata del PNIS. A esto se suma que muchas comunidades rurales, debido a las precarias condiciones de infraestructura y la persistencia del conflicto armado, social y económico, aún dependen de estos cultivos para sobrevivir. Paradójicamente, estas mismas comunidades, junto con quienes están vinculadas al consumo o al microtráfico, han sido las más criminalizadas y estigmatizadas.

Además, según el informe anual de 2023 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), la producción de cocaína en Colombia sigue en aumento. En 2022, la superficie cultivada de hoja coca creció un 10%, alcanzando las 253,000 hectáreas.

Para comprender el estado actual y el contexto de las políticas de drogas en Colombia, entrevistamos a Ángela María Buitrago, abogada, doctora en Derecho y Sociología Jurídica, y desde octubre de 2023, Ministra de Justicia y del Derecho de Colombia.

Pregunta: ¿Cuál es el contexto y estado actual de las políticas de drogas en Colombia y en qué consiste el programa Sembrando vida, desterramos el narcotráfico?

Respuesta: Es importante decir que, desde el año 1986, la Ley 30 generó la prohibición de estupefacientes en Colombia. Esta ley se ha mantenido con algunos cambios, en términos también de interpretación de la Corte Constitucional, donde decimos que el marco general es que hay una ley penal para el consumo, tráfico y porte de estupefacientes. Desde ese contexto, digamos que entendemos que muchos de estos elementos que se trasladan dentro de esa ley son de la República, y, por lo tanto, trabajamos sobre la base de que todavía hay un derecho penal que se encarga de manejar la política de drogas. Si hablamos de los enfoques que se han dado al tema y al manejo, han sido muchos durante estos años, empezando por la forma como se asumió en 1986 la criminalización del tráfico, porte o venta de estupefacientes. Eso significa que vamos a hablar de un nuevo enfoque dentro de la administración actual. Este enfoque se realiza desde 2022-2023 y se proyecta con una vida de duración hasta 2033, como una política de Estado más que una política de gobierno. Sin embargo, digamos que también se ha hecho un entendimiento de la necesidad de comprender, desde la seguridad humana, las causas que han generado que muchas poblaciones hagan cultivos, vendan droga y trabajen sobre la base de los cultivos de coca o de marihuana. Empezamos a ver también la necesidad de usar políticas complementarias. Para ello, se lanzó una política de asfixia-oxígeno, y esto significa tener un equilibrio donde decimos también: Sembrando vida, desterramos el narcotráfico.

P: ¿Cómo se está desarrollando dicha política? ¿Funciona?

R: Cuando hablamos de estos posibles cambios o enfoques, empezamos a ver que hay momentos en que siembran esta clase de arbusto, dado que tiene mucha oferta. Por lo tanto, hay beneficio desde el punto de vista económico y, en algunos casos, también es un tema de subsistencia, porque hay territorios donde el arbusto se da muy fácil y se encargan de comprarlo y sacarlo quienes adquieren el producto. Hay poblaciones que, sin lugar a dudas, tienen en esto un proyecto que establece también la forma de vida de su familia. Digamos que aquí hay dos grandes diferencias: una cosa es el cultivador que, en algunos casos, lo hace por subsistir, y otra cosa es el narcotraficante, que ya realiza una utilización del narcotráfico, porte, traslado o venta de manera comercial.

Por lo tanto, hay una serie de características y de elementos que permiten decir que vamos a trabajar en esa dinámica doble de asfixia y oxígeno: dándole oxígeno a la población, tratando de prometer un cambio que se está haciendo en términos de sustitución de cultivos. También tenemos que acercarnos a los territorios para ver cuáles son las posibilidades de que esos cultivos sean posibles, tengan un beneficio para sostener a esas familias y, además, puedan ser objeto de comercio de manera fácil. Esto también genera un oxígeno para esas familias, en donde hemos visto cómo, por ejemplo, el cacao ha sido un sustituto importante, y el café, en donde también se tienen que estudiar suelos, clases de aguas, etc. Aquí vamos a ver cómo muchos de estos departamentos y municipios están buscando cambiar las políticas y entender que pueden obtener de otro producto lícito mejores rendimientos y mejor producción. En este caso en particular, tenemos un tema de oxígeno que se ha implementado en más o menos 17 municipios. Para diciembre de 2024 estarán completados entre Antioquia, Chocó, Cauca, Norte de Santander, Guaviare, Nariño y Meta. Entonces, el enfoque sería oxígeno por ese lado, pero asfixia por el lado de erradicación, por el lado de determinar cuáles son las zonas que tienen cultivo, para buscar métodos en donde logremos no solamente erradicar el arbusto, sino también impedir que salga del territorio ya la materia procesada.

Hemos tenido un avance muy importante en incautaciones, en destrucciones de laboratorios, en restricciones y detenciones de precursores, lo que significa gasolina y todo lo que utiliza normalmente la industria de la droga. Esto también ha servido para asfixiar e impedir que salga el producto a Estados Unidos, Europa, etc. Esto lleva un plus, porque no solamente es la erradicación; también tenemos conciencia de que, dentro del concepto de paz total y de seguridad humana, hay erradicaciones prohibidas, como la del glifosato. Este es un tema prohibido no solamente en Colombia, sino en muchas partes, por el daño que causa a la capa vegetal, a los campesinos, a los cultivos lícitos y demás. También empezamos a entender que hay otros métodos que afectan muchísimo la posibilidad de que este producto salga a circular, y esto también sirve mucho.

P: Colombia ha avanzado significativamente en su estrategia de reducción de riesgos y daños en el contexto de las políticas de drogas, con un enfoque centrado en la salud pública y los derechos humanos. ¿Cómo llevan a cabo este enfoque? 

R: En este aspecto, estamos caracterizando un trabajo donde las comunidades en red, que es un sello característico de nuestra política y del enfoque de drogas, reconocen las diversas realidades de los territorios y trabajan desde allí. Hay muchas estrategias que se han implementado, entre otras, porque son muchas las comunidades. Tenemos los dispositivos de base comunitaria, la atención comunitaria de sobredosis, las estrategias de entrega de material higiénico de inyección, las estrategias de inclusión social, el servicio de análisis de sustancias y el Sistema de Alertas Tempranas.

P: ⁠Dentro de esta nueva política de drogas, ¿tienen en cuenta el punto cuatro del Acuerdo de Paz de 2016 con el tema del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito? ¿Cómo hacer una sustitución efectiva e integral en los territorios rurales más alejados y abandonados históricamente por el Estado?

R: En la política de drogas tenemos el marco legal y el marco del Acuerdo de Paz. El tema del Acuerdo significó que tenemos una serie de obligaciones y responsabilidades relacionadas con la sustitución de cultivos y el manejo de cultivos en territorio. Desde ahí, vemos que la sustitución de cultivos constituye una política integral, y creo que esto es muy importante porque implica un enfoque que acompaña y transforma los territorios. Este acompañamiento y transformación de los territorios significa que podemos obtener varios resultados de ese análisis: acceso a tierras, seguridad jurídica predial (lo que también implica brindar garantías a las personas que están en la zona), fortalecimiento de la infraestructura productiva, social, económica y cultural, así como la garantía de seguridad y el fortalecimiento de liderazgos locales. Aquí hemos encontrado que, dentro de la política de drogas, hay una serie de métodos que permiten fortalecer incluso a las mismas comunidades, lo cual es muy importante porque, al final, uno entra y sale, pero quien permanece allí es el actor de la comunidad. 

P: ¿Cuál es la situación actual y cuáles son los avances respecto al decreto y la regularización del uso del cannabis en Colombia?

R: Es seguir con el prohibicionismo o permitir, y este es un debate absolutamente interminable, pero además recurrente. Hay algunos que dicen: «No prohibicionismo absoluto, no permisión, porque acaba el consumo y la fabricación de drogas». Yo creo que hemos llegado a un punto medio; quizás, con las sentencias de la Corte Constitucional, hemos comprendido que el tema del consumo es un problema de salud. La OMS ya lo ha determinado como tal. Por esa razón, el Estado está interesado en manejar una serie de elementos importantes para adoptar mecanismos adecuados para esta población. Incluso ahora en la ONU, se está promoviendo, como ya lo propuso hace años César Gaviria, expresidente de la República, la legalización de la droga. Colombia no está pensando en la legalización total en este momento, a pesar de las discusiones globales. Hay reparos desde los acuerdos y convenciones internacionales, pero lo que sí es cierto es que cuando observamos la posibilidad de transformar lo ilícito en lícito, apostamos, por ejemplo, a la regulación del cannabis. Esta regulación incluye la utilización del cannabis para productos alimenticios, consumo personal, y la regularización de la flor de cannabis para fines farmacológicos. Esto puede traer réditos, transformando lo ilícito en lícito, generando agricultura, economía y comercio.

El Acto Legislativo 13 de 2024, que modifica la Constitución, particularmente el artículo 49, trabaja sobre la regulación del cannabis de uso adulto. Entendemos que debe haber capacidad para realizar estas actividades, lo que representa un paso importante para comprender que el cannabis puede regularizarse desde una perspectiva de seguridad humana y justicia social. El Plan Nacional de Desarrollo 2023 también ha catalizado esta transformación, regulando las drogas desde una visión que dignifica a las personas, las comunidades y los territorios. Porque si yo regulo el prohibicionismo pero desde la dignificación, desde el territorio y desde las comunidades, la visión del sistema de drogas va a ser totalmente diferente, y es lo que hoy en día ha permeado, digamos, la política pública. Hemos encontrado muchísimos debates desde el gobierno en el sentido de entender que en muchos casos el prohibicionismo y el derecho penal no pueden trabajar ciertos aspectos que tienen que ver con la comunidad y el territorio, sino que deben buscar desarrollar otros elementos. Desde ahí podemos decir también que la regulación genera también un nivel de catalizador entre derechos, deberes y obligaciones. Esto permite decir que cuando nosotros hablamos de las drogas, entonces estamos pensando en una serie de componentes que quizás ya no solamente acuden a ese prohibicionismo extremo y a ese no se puede, sino a considerar elementos particulares en torno a quien cultiva, a quien extrae y, obviamente, a quien vive de ese producto.

Por otro lado, existe un debate sobre los usos alternativos de la planta de coca. El arbusto no es la droga; el procesamiento lo transforma. En regiones como Perú, Bolivia y Colombia, la coca ha sido parte de la cultura de muchos pueblos. Trabajamos hacia su legalización, transformando lo ilícito en lícito, pero bajo controles claros. En cuanto al cannabis medicinal, hay un tema bien importante en donde el proyecto de decreto tiene una modificación en particular sobre la posibilidad de habilitar esta flor de cannabis. Hay un decreto a punto de salir en el sentido de que entendemos que la flor de cannabis no tiene ninguna complejidad frente al análisis del producto terminado y, obviamente, con fines medicinales está perfectamente permitido. El riesgo desaprobado es la venta, y el riesgo permitido es el consumo personal de estupefacientes en un gramaje específico que la misma Ley 30 del 86 regula. Sobre esos supuestos, digamos que la misma Corte Constitucional entiende incluso que el cannabis y la marihuana son elementos que deben evaluarse en torno a una decisión libre y voluntaria del adulto y a una permisión a través de un límite efectivo que es para consumo personal y que, obviamente, no se puede ni distribuir ni vender. Desde ese punto de vista, digamos que también hay un marco de alternatividad dado por la misma Corte Constitucional.

P: ¿Cómo se coordinan los ministerios para implementar una sustitución de cultivos efectiva y garantizar que esta política se enfoque en los derechos humanos, evitando la criminalización de las comunidades y personas que cultivan?

R: Aquí nos servimos de técnicos agrónomos y, en muchas ocasiones, trabajamos en conjunto con el Ministerio de Agricultura e incluso con el de Ambiente. La determinación de los suelos aptos para un determinado producto depende de que los tecnólogos nos digan si es viable o no. Hay una ventaja: la persona que está aquí como director de drogas, Alexander Rivera, es tecnólogo; es decir, sabe de plantas, de arbustos y de tierras. Esa es su especialidad, y también sabe de drogas. Eso nos ha permitido entender, desde mi llegada, que hay cosas que deben estar muy claras para proponer la sustitución. La sustitución no solo implica ofrecer una alternativa, sino una que sea funcional. Por ejemplo, qué significa sembrar cacao, qué significa tener agua cerca y qué implica tener una calidad de tierra especial. Todos estos temas van de la mano con lo que llamamos interdisciplinaridad. Esto también significa que el Ministerio de Justicia no solo propone, sino que escucha a las comunidades para saber qué es viable en su territorio. Nosotros llegamos sin criminalizar, porque no es nuestra función. Llegamos para proponer la sustitución y mostrar las ventajas de esta. Sin embargo, también encontramos retos. No todo puede ser color de rosa, como digo yo. Los retos son muy importantes y están marcados por la naturaleza del territorio, la violencia en las zonas y lo accidentado del espacio territorial. Esto significa que, en algunos casos, faltan vías para sacar el producto, lo que provoca que se pierda el impulso en muchos de estos procesos de sustitución. A pesar de esto, hemos tratado de implementar mecanismos para lograr colaboración en la extracción, la venta y el comercio. Aunque no se ha consolidado en todas partes, sí se ha logrado en algunas. Creo que el enfoque es clave para entender este proceso. Si solo se basa en prohibicionismo y criminalización, se pierde de vista una parte fundamental: la dignidad, la manutención y el reconocimiento de la comunidad como tal, así como su derecho a la supervivencia.

P: Sobre el tema de alternatividad penal para personas detenidas por microtráfico y que, en la mayoría de los casos, son personas de comunidades vulnerabilizadas, ¿existen medidas alternativas?

R: Lo que pasa es que el microtráfico depende de la forma en que lo mires. Es una parte de una red muy grande, donde se distribuyen las funciones. Entonces, dependiendo de la categoría que se tenga, puede ser que forme parte de ese gran pulpo del narcotráfico o, simplemente, que sea una persona que, para sobrevivir o ganar algo, entra dentro de esta dinámica. Aquí tenemos un tema que involucra a las mujeres. Normalmente se ha incrementado el número de mujeres implicadas en delitos de narcotráfico y menudeo (narcomenudeo). Muchas de ellas, al no tener cómo sostener a sus hijos, acuden a estos mecanismos para generar ingresos, y esto ha llevado también a un aumento en la población femenina detenida. En este contexto, lo que se busca analizar es quién es realmente responsable dentro de la cadena. Para ello, tenemos la Ley de Utilidad Pública (de 2023), que todavía no se está aplicando de la manera que debería en Colombia, y que, hasta ahora, solo 77 mujeres han sido favorecidas por esta ley. Hay, además, una clara decisión de algunos jueces de no permitir la salida de estas mujeres bajo la aplicación de esta ley. Esta norma les permitiría estar fuera y ejercer en libertad una actividad vinculada con una empresa, lo que les daría la posibilidad de trabajar y pagar la pena en libertad. Esto aplica particularmente para mujeres madres cabeza de familia con obligaciones hacia sus hijos. También el tema particular es cómo lograr que estas personas no recaigan y no sean criminalizadas. 

P: ¿Desde el Ministerio de Justicia consideran importante que las políticas de drogas incorporen un enfoque de derechos humanos y una perspectiva de género e interseccional?

R: Creo que es importante por dos razones: primero, porque es un tema de salud pública, y segundo, porque afecta la dignidad del ser humano. Por esta razón, cuando pensamos en seguridad humana, que es el enfoque que se le está dando a esta política de gobierno, también estamos considerando el derecho internacional, donde el eje central es la persona. Desde esta perspectiva, cuando hablamos de derechos humanos, estamos pensando en dos aspectos principales. El primero es la realidad que enfrenta una persona dependiente de drogas, y el segundo es garantizar que esa persona tenga la posibilidad de vivir y subsistir dignamente. Esto nos lleva a unas consideraciones que antes no se contemplaban, ya que antes solo se miraba desde la óptica de la infracción del delito. Desde el prohibicionismo, la solución era estrictamente penal: si infringía, iba a la cárcel, y hasta ahí llegaba la atención. Ahora, entendiendo estos fenómenos, y considerando que la Corte Constitucional fue visionaria hace 15 años al señalar que, al ser este un problema de salud pública, debía abordarse desde esa perspectiva, se busca trabajar en cómo sacar a las personas de este problema. Más que criminalizar, lo que se requiere es brindar apoyo médico y científico. Esto también nos lleva a entender que hay una política transversal de reforzamiento en términos de género, no únicamente centrada en las mujeres, sino en todas las poblaciones vulnerables. Desde esta perspectiva, lo llamaría un marco reforzado de protección frente a condiciones de discriminación histórica e inequidad.