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Las políticas de regulación del cannabis: qué está pasando y qué podemos esperar

Sonia Moncada Bueno (Jefa de Área de Prevención de la Delegación del Gobierno para el PNSD) | Septiembre 2016

El cannabis es la droga ilegal más consumida en el mundo y su uso se ha ido normalizando en nuestra sociedad en las últimas décadas. El debate sobre la situación legal del cannabis no es nuevo. Desde su regulación como sustancia prohibida por Naciones Unidas en 1961, se ha venido cuestionando el estatus legal de esta sustancia y se proponen modificaciones para la despenalización, e incluso la legalización total de la misma.  Dos argumentos básicos subyacen a esta propuesta: en primer lugar se aduce que el balance entre los beneficios y los daños que produce la prohibición es negativo (criminalización de los consumidores, violencia y delincuencia asociada al  tráfico de drogas, conductas de riesgo entre los consumidores, adulteración de sustancias...). En segundo lugar se argumenta el fracaso del modelo prohibicionista de lucha contra las drogas, ya que su consumo, no solo no se ha erradicado, sino todo lo contrario.

En el caso del cannabis este cuestionamiento viene reforzado por varios motivos: en primer lugar, muchos la consideran una droga blanda, menos peligrosa que sustancias legales como el alcohol. En segundo lugar se argumenta que su consumo se ha extendido tanto que en muchos países occidentales se comporta ya de facto casi como una droga legal en lo que al consumo se refiere. Por último se aduce su potencial terapéutico como justificación para legalizarla.

Este debate está produciendo cambios en la percepción de la sociedad y en las propias  políticas sobre el cannabis en muchos países occidentales, que van desde la despenalización del consumo hasta la liberalización total de la sustancia como un producto más de mercado.

Muchos son los países que se cuestionan la necesidad de cambios políticos en relación al cannabis, con distintos planteamientos que van desde la legalización de la marihuana para fines terapéuticos o la despenalización del consumo y/o del cultivo para uso personal con fines recreativos, hasta la legalización total de la sustancia de forma más o menos controlada.

Las consecuencias de estos cambios desde el punto de vista de la prevención y de la promoción de la salud son inciertas, pero contamos con elementos que nos permiten prever lo que puede ocurrir. Por un lado ya hay una vasta experiencia en la prevención de las drogas legales y evidencias sobre la efectividad de las diferentes estrategias preventivas. Por otro aquellas experiencias de legalización están empezando a tener efectos en los lugares donde los procesos de legalización ya están en marcha y aunque de momento disponemos de poca información, habrá que estar atentos a cómo evoluciona la situación.

Nos centraremos en tres ejemplos paradigmáticos de lo que está pasando en relación al tema: el primero, Uruguay con un modelo de legalización hipercontrolado por el gobierno central; el segundo los Estados Unidos, territorio Federal en el que algunos Estados han aprobado la legalización total del cannabis con fines recreativos y por último el de España, con un  modelo de despenalización del consumo que lleva años en marcha.  

Uruguay es el único país del mundo que ha aprobado la legalización del cannabis con fines recreativos. La ley 20 de diciembre de 2014 regula la importación, producción venta, comercialización,  distribución y consumo de cannabis. El fin último de esta ley es la protección a los usuarios de esta droga del contacto con el comercio ilegal y la reducción de los daños asociados al consumo. Uno de los argumentos en que se sustenta la ley es el importante incremento del consumo en los últimos años (en población escolar se ha pasado del 8,4% de consumo ocasional en 2003 al 17 % en 2014) y la alta accesibilidad de esta droga (un 31% de estudiantes reciben oferta de marihuana). El modelo uruguayo está basado en el control exclusivo del gobierno de toda la producción venta y comercialización del producto. Para ello se ha creado un organismo el IRCCA que acredita la producción, la venta y hasta el propio consumo. La venta se realiza en farmacias (acreditadas), a las cuales se obliga a un control exhaustivo de la sustancia; Esta autorizado hasta un límite el autocultivo para uso personal y, también con límites y controles, los clubes cannábicos. Los consumidores de cannabis deben tener más de 18 años y estar acreditados, lo que les permite comprar hasta 40 gramos de cannabis al mes en centros autorizados o disponer de hasta 6 plantas de marihuana para su uso personal. Está prohibida la publicidad de esta droga. La ley obliga también a la puesta en marcha de acciones de prevención por parte del gobierno (campañas informativas, centros de información, inclusión de programas de habilidades de vida en el currículo educativo). La ley está en pleno proceso de desarrollo reglamentario.

Estados Unidos es el lugar donde se están produciendo los cambios más extremos en la regulación del cannabis. A pesar de que el Gobierno Federal asume la Convención Única de 1961 de estupefacientes de Naciones Unidas, cuatro estados han legalizado el cannabis con fines recreativos (Washington, Colorado, Oregón y Arizona) y la regulación en estos 4 estados es muy similar a la del alcohol e incluye la prohibición de la venta y consumo a menores de 21 años, limitaciones a la publicidad y marketing de esta sustancia y control sobre los productores, distribuidores y vendedores, que deben obtener una licencia específica para esta actividad comercial. En general, aunque hay algunas diferencias entre los estados, la marihuana medicinal se vende solo en farmacias; la recreativa en establecimientos previamente acreditados. Como todo producto de consumo está sujeto a impuestos que varían de un estado a otro (desde el 10% en Colorado hasta el 37 % en Washington). Hay toda una creciente industria generada alrededor de la marihuana (empresas de estudios de mercado, de apoyo empresarial, de seguros para los negocios…). El mercado estadounidense está además diversificando los productos y actualmente y hay una gran cantidad de derivados comestibles que se comercializan.

España es uno de los países con niveles más altos de consumo de cannabis, hasta el punto de que hoy en día el porcentaje de consumidores de esta sustancia es muy similar al de los fumadores de tabaco y aunque desde el año 2004, según los datos de las encuestas escolares del Plan Nacional sobre Drogas, la prevalencia de consumo entre escolares se ha reducido, 146.200 estudiantes entre 14 y 18 años se han iniciado en su consumo en 2014 .Además de esto, una parte importante de los consumidores desarrolla patrones de consumo problemático y este hecho se agudiza con la edad (el 18 % de los escolares de 18 años).

Es una droga de fácil accesibilidad, el precio medio del gramo es España es de aproximadamente 5 euros y casi el 65 por ciento de los escolares de la encuesta perciben que es fácil o muy fácil conseguirla. La percepción del riesgo relacionada con su consumo es muy similar a la relacionada con el consumo de tabaco. En España el consumo de drogas está despenalizado, aunque no es lícita ni la producción, ni la venta o distribución del producto. A pesar de esto en los últimos años se han incrementado los clubes o asociaciones cannábicos por todo el país así como también lo ha hecho el autocultivo.

Aunque aún hay poca información, las repercusiones de estos cambios legislativos se están empezando a evaluar, tanto desde el punto de vista económico como de la salud, fundamentalmente con estudios realizados en Estados Unidos. En Uruguay, aun no se disponen de estudios sobre su impacto en el consumo y en la salud pública, aunque dentro del sistema de información del observatorio uruguayo de drogas se incluyen módulos específicos para el seguimiento de la ley.

Desde el punto de vista económico es la propia industria la que está realizando estudios de mercado. Según el estudio “El estado del mercado de la marihuana legal; 4ª edición” la marihuana legal es uno de las mayores oportunidades de negocio de nuestro tiempo. Estiman que las ventas nacionales de esta sustancia han aumentado en un 232% entre 2015 y 2016 lo que repercute directamente en el aumento de las recaudaciones de los estados por los impuestos a esta actividad comercial. Por ejemplo, según ese estudio, en Colorado se recaudaron en 2014, 76 millones de dólares por este concepto y se esperaba que esta cifra ascendiera a 135 millones en 2015.  Desde la perspectiva de la salud, tan solo un año después de la puesta en marcha ya hay indicadores que demuestran el aumento del consumo en este Estado (un incremento del 6% de adolescentes y un 11% entre estudiantes universitarios) y de todos los indicadores de problema relacionados con el cannabis (detenciones por consumo en vía pública, expulsiones de la escuela y expedientes académicos, urgencias médicas y accidentes de tráfico, entre otros).

El hecho de que la legalización aumenta el consumo es algo admitido por todas las partes, tanto defensores como detractores de esta medida. Pero la evolución hacia la legalización, depende, según la propia industria del cannabis, de una serie de factores tales como el apoyo social y político, o la propia capacidad de este mercado para generar beneficios.

En relación a los aspectos económicos, los estudios estadounidenses apuntan una serie de factores que influirán en la rentabilidad del negocio y en el precio final de la droga y, por tanto, en su capacidad para competir con el mercado ilegal, que es uno de los objetivos de todas estas leyes. En primer lugar deben tomarse en consideración los impuestos que gravan el comercio de cannabis: no solo suelen ser altos, sino que además, dado que federalmente es una sustancia prohibida, no se pueden aplicar deducciones fiscales, lo que repercute directamente en el precio. Otro aspecto relevante es la dificultad de acceso de estos negocios a la financiación, ya que los bancos temen las implicaciones legales que pueda suponer financiar un negocio “ilegal”, aparte de aspectos éticos a los que también se aduce.

En cuanto al apoyo social, en los Estados Unidos, el apoyo a la legalización sigue aumentando y es significativamente más alto en los estados en los que la marihuana se ha legalizado  Según una encuesta realizada por Gallup en 2015 (http://www.gallup.com). Un 58 % de los estadounidenses aprueban la legalización del consumo frente al 36 % que lo hacía en 2005, superando el umbral del 50 que se estima como crítico, (este apoyo es significativamente más alto entre demócratas que entre republicanos). En España las cosas son diferentes: El apoyo a la legalización en la población general es hoy menor que en 1995. Solo el 27 % de la población apoya esta medida y además la mayoría prefiere otras opciones para solucionar el problema (educción en las escuelas, tratamiento, control aduanero…). En cuanto al apoyo político, en los Estados Unidos 12 Estados debatirán la cuestión en sus parlamentos en 2016. En Europa, diversos países han propuesto introducir cambios en la legislación de esta sustancia en 2015 sin que en ningún caso las propuestas hayan sido aprobadas en sus parlamentos. En España no hay de momento ninguna propuesta de cambio de la legislación sobre la mesa, pero tanto el PSOE como Podemos proponen la despenalización de la producción y cultivo de esta droga.

No sabemos qué pasara en el futuro pero evidentemente estas experiencias de legalización son oportunidades únicas para aprender. Mientras tanto debemos seguir insistiendo en la prevención, informando a la población sobre los riesgos y consecuencias del consumo, y ayudando a los decisores políticos aportándoles información basada en la evidencia y en la experiencia acumulada de muchos años de trabajo en este campo, especialmente en lo que se refiere a la prevención de las drogas legales.

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Sonia Moncada Bueno

Psicóloga, psicopedagoga y máster en drogodependencias. Jefa de Área de Prevención de la Delegación del Gobierno para el PNSD. Es experta en prevención, diseño y evaluación de planes y programas de drogodependencias. Ha publicado en varios libros y revistas (Revista Adicciones, Revista Española de Drogodependencias, entre otras). Es profesora adjunta de la UNED en temas de prevención y planificación, profesora del master de drogodependencias de la UB, del master de drogas de la Escuela de Trabajo Social de Valencia, y en la Universidad de Las Palmas (Islas Canarias).

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